El Concejal Eduardo Cerdeira- FpV – Impulsa la Autonomía del Municipio de Nueve de Julio, lo que de prosperar su iniciativa elevada al Concejo Deliberante, el se dictaría su propia constitución o carta orgánica para su funcionamiento. El proyecto contempla además que se pueden crear nuevos tributos y a su vez conformar el Poder Judicial para hechos de menor cuantía.
La novedad que presentó el edil, nace como consecuencia de una consulta que se hiciera desde el Concejo Deliberante de Trenque Lauquen pidiendo avales para que la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires autorice que los municipios sean autónomos. En ese sentido, Cerdeira fue más allá. Sostienen que para ser autónomos no hay que pedir permiso a la provincia. Es una decisión de los pueblos de cada distrito porque lo contempla la Constitución Nacional, y como nada dice la provincial, lo que no está prohíbo expresamente, está permitido. El estudio del vecino de La Niña – alguna vez fue docente en la Facultad de Abogacía de la Universidad Nacional de La Plata, en Derecho Público, Provincial y Municipal – se fundamenta en lo que dicen los artículos 5 … Cada provincia dictará para sí una constitución… y la bonaerense nada dice sobre la autonomía de los municipios; 31… lo contempla el Pacto de 11 de noviembre de 1859 aceptado por la carta magna; el 123… ‘Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero’.
De avanzar la inquietud del Concejal, el distrito de Nueve de Julio, sería el primer caso en la historia de la provincial, ya que su autonomía permitirá crear tributos, e ingresar en el régimen de coparticipación automático y financiero y lo recaudado quedaría en el territorio nuevejuliense, salvo lo que le corresponda a la provincia. Además, crecería el sistema económico-financiero y los pueblos se desarrollarían. En el año 1987 la Constitución de Córdoba legisló a favor de las autonomías municipales y permitió que ciudades del tipo Junín, hoy hayan crecido el doble de la vecina bonaerense. Lo mismo ha ocurrido con similares a Nueve de Julio.
Toda vez que la soberanía radica en el pueblo, de apoyarse a nivel Concejo Deliberante esta propuesta, deberá conformarse la Constituyente con los vecinos de Nueve de Julio. Ese cuerpo será el encargado de fijar las pautas a tener presente en el dictado de la una Carta Orgánica Comunal o Constitución local.
Es de señalar que el régimen municipal responde a las pautas del Siglo XIX y no se ajusta a las necesidades del Siglo XXI. Se suma a esta postura que las ciudades de Carmen de patagones y Capilla del Señor – cabecera del partido de Exaltación de la Cruz – , son pueblos anteriores a las normativas que rigen la materia, recuerda Eduardo Cerdeira para insistir que cada distrito puede ordenar su autonomía en forma independiente de cualquier otro Estado Provincial o Nacional.
Este proyecto abre un debate en la sociedad que va más allá de Nueve de Julio ya que permite a todos los distritos, con los mismos fundamentos a convertirse en autónomos como l son pueblos de San Fe, La Pampa, San Luis, Córdoba y muchos más donde el régimen Municipal, por su autonomía les permite mayor desarrollo y crecimiento.
De ser aprobada la iniciativa por todo el Concejo Deliberante, y a los fines de decidir la Autonomía del Distrito, una Constituyente conformada por los vecinos a través de las instituciones sería quien aprueba o rechaza que el Partido de Nueve de Julio fuese autónomo.
A continuación se publica el fundamento textual de la propuesta que el Concejal Cerdeira ingresara en el Concejo Deliberante. Se lo hace ante la trascendencia de la iniciativa que puede cambiar el destino del desarrollo del Municipio.
Nueve de Julio, 23 de Julio de 2015.-
Señor Presidente del Honorable Concejo Deliberante
Dr. Alberto Capriroli
Su despacho.
I. OBJETO
1. El Honorable Concejo Deliberante de Trenque Lauquen comunica al Honorable Concejo Deliberante de 9 de Julio su Resolución Nº403/15, dirigida a la Legislatura Bonaerense, acerca de la necesidad de la reforma constitucional del capitulo municipal, para adecuarla a los principios sentados por la Corte Nacional en el caso Rivedamar; para reconocer en su cuerpo su autonomía institucional, política, administrativa y económica-financiera, conforme el art. 123 de la CN; para que se autorice a los municipios dictar su propia constitución; la autorización de crear sus propios tributos; se promueva a nivel municipal diferentes formas de participación ciudadana; etc.
Se formó Expediente interno en el Honorable Concejo Deliberante de 9 de Julio, para emitir opinión en un tema tan importante para nuestros Municipios.
Nuestro Bloque viene haciendo una investigación sobre el tema desde hace aproximadamente 1 año, que íbamos a presentar al finalizar nuestra gestión, como un aporte a la construcción de lo que nosotros llamamos “El Municipio del futuro”. Es decir sentar las bases tanto orgánicas como dogmáticas, más allá del gobernante de turno, en una “Carta Orgánica Municipal”.
He aquí nuestro humilde estudio del tema, que sería interesante que, más allá de la implementación en 9 de Julio, lo que dependerá de acuerdos políticos locales, se pueda comunicar al Honorable Concejo Deliberante de Trenque Lauquen, los que si ya parecen tener un acuerdo respecto al tema, o por lo menos ya lo han discutido, de donde ha salido la resolución comentada objeto de éste expediente.
A. El régimen municipal en el derecho público argentino
I. En general
2. En el derecho argentino “autarquía” es la capacidad de “auto administrarse” sobre la base de una ley dictada por el órgano que crea la entidad autárquica. Autonomía, por el contrario, significa la capacidad de “auto normarse”, es decir, de dictar la propia ley de organización y funcionamiento.
3. Hasta fines del siglo XX los municipios fueron considerados entes autárquicos. La Corte Suprema había dicho en Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de la Plata (1911), que las municipalidades no eran más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos. Este criterio se modificó en el caso Rivademar c/ Municipalidad de Rosario (1989) donde la Corte sentó su tesis sobre la autonomía general de los municipios.
4. Este movimiento se consolidó, finalmente, con la reforma de la Constitución Nacional (CN) de 1994. El artículo 123 CN establece “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
5. El reconocimiento de la autonomía municipal modificó estructuralmente la relación provincia-municipio. Una vez reconocida la autonomía municipal, la relación entre las facultades provinciales y municipales ya no es más de “delegación” sino de “coordinación”. La provincia ya no decide cuanto delega en el municipio, sino como se coordinan esas facultades con los municipios.
II. El caso en la Provincia de Buenos Aires
6. A diferencia de otras provincias, Buenos Aires no ha establecido expresamente el régimen de la autonomía municipal, bien que tampoco la ha negado. Debemos preguntarnos entonces si este silencio debe interpretarse (a) como un rechazo de la autonomía municipal o (b) como una aceptación tácita de la misma. No caben dudas de que la única opción que cabe en este caso es la segunda, pues la primera implicaría que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires (CPBA) viola el mandato expreso del artículo 123 CN por no establecer la autonomía municipal.
7. De lo dicho hasta aquí se sigue que el Municipio de 9 de Julio es autónomo y los poderes que ejerce no son “delegados” por la Provincia de Buenos Aires, sino propios.
8. La verdadera doctrina filosófica del gobierno propio, es la que arranca su fuerza en el individuo, la familia, el municipio, la provincia, para recién llegar por éste orden sucesivo y natural hasta la entidad colectiva de la Nación, lo que es contrario a la doctrina de tomar como base a la nación para allí descender al individuo, que es la teoría unitaria y centralizadora por excelencia.
9. La organización jurídica y política de Hispano América enseña que las categorías primigenias de poder fueron: el virrey; los gobernadores; las audiencias y el cabildo, todas traídas desde España. El municipio indiano fue un trasplante del municipio castellano de la Edad Media. Pero al refundarse en Indias, aconteció que en las ciudades coloniales el régimen municipal arraigó con fuerza y características propias. Uno de los requisitos indispensables para la existencia jurídica de la Ciudad indiana era la integración del Cabildo para posibilitar su gobierno local. Siempre la población elegía a los miembros del Cabildo, salvo los cargos que se compraban. Los Gobernadores estaban a cargo de vastas circunscripciones territoriales, de modo que los Cabildos devenidos en los actuales Municipios eran esenciales. Estos cabildos están estrechamente ligados a la formación de nuestro federalismo y al nacimiento de nuestra patria.
10. De manera que preexistiendo las provincias a la nación, preexiste su territorio, puesto que estado sin territorio es inconcebible y desde luego hay una propiedad provincial tan sagrada como la propiedad privada, propiedad reconocida en la constitución, que es la ley suprema.
11. Ahora bien, la Provincia de Buenos Aires fue fundada el 16 de febrero de 1820, mucho después de la fundación de muchos pueblos (Dolores; San Antonio de Areco; Lujan; Morón; Mercedes; Lobos; Quilmes; etc.) situados en su territorio, por lo que los pueblos y sus habitantes son también preexistentes a la provincia, quien delega poder en la nación, más allá que la provincia los reconozca como municipio después de su propia fundación.
12. “El centro de la controversia reside en el esclarecimiento de si la institución municipal es previa a la legislación, y entonces el derecho positivo se limita a reconocer su existencia, o si, al contrario, el municipio es creado por la ley… Las escuelas sociológicas convienen en afirmar al municipio como entidad anterior a toda legislación positiva. A su turno, las escuelas legalistas o jurídicas consideran que es la ley la creadora de la institución municipal”. (ZUCCHERINO, Ricardo M.: “Teoría y práctica del Derecho Municipal”, Ed. Depalma, Bs. As., 1986, pág. 6).
13. En definitiva, el municipio es un requerimiento impuesto por la propia naturaleza social del hombre. Como bien decía Alexis de TOCQUEVILLE, “es la única asociación tan identificada con la naturaleza, que allí donde hay hombres reunidos se forma espontáneamente un municipio. La sociedad municipal existe, pues, en todos los pueblos, cualquiera que sean sus costumbres y leyes”. (TOCQUEVILLE, Alexis de: “La Democracia en América”, T.I, Ed. Alianza, Madrid, 1993, pág. 58).
14. O sea que el municipio es una institución de orden natural que “nace en forma espontánea y por razones de vecindad, generada, esta última, en el espíritu gregario del hombre”. Su existencia, por lo tanto, es también necesaria (ya que es fundamental para satisfacer exigencias del bien común) y anterior a toda ley (razón por la cual el derecho positivo sólo se limita a reconocerlo), circunstancia que termina por ser la más válida refutación de quienes pretenden ver en el municipio una entidad autárquica”, toda vez que “si admitimos que un ente autárquico es creado por una ley…, debemos convenir que el municipio nunca puede ser calificado de autárquico, dado que la legislación no lo crea, sino que se limita, simplemente, a reconocerlo en su existencia real anterior.
15. Algunos autores, en cambio, sostuvieron que en artículo 5 de la Constitución Nacional residía el fundamento jurídico-político de la autonomía municipal ya que los constituyentes habían manifestado el origen natural y necesario del municipio y, por lo tanto, sólo se le podía dar ese régimen jurídico: conf., por ejemplo, HERNÁNDEZ, Antonio María (h.): “Derecho Municipal”, Vol. I, Teoría General, 2ª. Edición actualizada y aumentada, Ed. Depalma, Bs.As., pág 141 y ss.-
16. Bidart Campos interpretando el Art.5 de la CN dijo que los constituyentes sostuvieron el origen natural y necesario del municipio, ya que escribieron “asegurar” el régimen municipal en vez de “establecer” el mismo. Y “asegurar” es proteger algo que existe o tiene derecho a existir por sí mismo. La CN impone así un sistema democrático y electivo en el régimen municipal. La base última del municipio provincial arraiga en la constitución federal. Es ésta la que lo reconoce. Por eso, cuando se habla de dualidad de competencias (federales y provinciales) hay que incluir y absorber en las provinciales las que pertenecen al sector autonómico del municipio que forma parte del federalismo argentino. Entonces, esta autonomía municipal que ahora debe ser asegurada por las Provincias, con sus aspectos institucional, político, administrativo, económico y financiero da fin al debate sobre la naturaleza jurídica de los gobiernos locales.
17. Siguiendo el criterio de los poderes delegados por la provincia a la nación debido a su preexistencia, debemos entender que los que le otorgan el poder a la provincia son sus pueblos y sus habitantes, debido a su preexistencia. Por lo que entiendo que los municipios deben necesariamente tener el poder de dictar sus propias normas, entre ellas su propia Carta Orgánica.
18. Algunos doctrinarios entienden que debido que nuestro orden constitucional partió de las provincias desde el Pacto de San José de los Arroyos, llegó a la nación y la formó reconociendo la existencia de sus asociados y estableciendo, en nombre del pueblo argentino, que las provincias, entidades preexistentes, se reservaban todo el poder que expresamente no hubiesen sido delegado a la nación, el régimen municipal era un poder no delegado y por lo tanto, para el dictado de la carta orgánica municipal, debería existir una resolución de la provincia.
19. Pero la relación de subordinación de las provincias se expresa en la llamada supremacía federal. De este modo, el Artículo 31 de la CN establece que “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales”.
20. Entonces, la constitución federal, las leyes del congreso, y los tratados internacionales, prevalecen sobre todo el derecho provincial, incluido la constitución de cada provincia. Por ende, las constituciones provinciales, las leyes provinciales, los decretos provinciales, y la totalidad de las normas y actos provinciales quedan por debajo – en la pirámide jurídica – de la Constitución Nacional y de los instrumentos internacionales que por el Art. 75 inc. 22 tienen jerarquía constitucional; de los demás tratados internacionales que por el Art. 75 inc. 22 tienen rango superior a las leyes, y las normas de derecho comunitario (o el derecho derivado) que derivan de tratados de integración a organizaciones supraestatales, y que por el Art. 75 inc. 24 también tienen nivel supralegal; de las leyes del congreso federal y de toda norma o acto emanado del gobierno federal.
21. Dada la supremacía federal vemos que, las constituciones provinciales no pueden asegurar ningún otro régimen que no sea el autonómico para las municipalidades (Arts. 5 y 123 CN). La Provincia no podrá vulnerar la autonomía que por esta Constitución se consagra, ni limitar las potestades que para asegurar la misma se confiere. Y si alguna provincia incumple con ese mandato constitucional, además de la posibilidad de intervención federal, Quiroga Lavié entiende que, al existir una inconstitucionalidad por omisión, tanto los tribunales provinciales como los federales deben tutelar ese derecho que tienen los municipios. Este mandato expreso, nos está indicando que el régimen municipal no ha sido una atribución no delegada por las provincias a la nación, de lo contrario no podría imponer la obligatoriedad de asegurar la autonomía municipal.
22. Sin embargo, el Art. 28 CN establece el principio de razonabilidad, las provincias “podrán” establecer controles políticos y jurídicos pero no podrán anular o limitar más allá de lo legítimo o lo racionalmente pertinente para que exista autonomía. Pero el “podrán” nos está marcando una posibilidad pero nunca una obligación. Por lo que la omisión de alguna norma jurídica limitante o de control, nunca será un impedimento para llevar a la práctica la autonomía municipal, conjuntamente con sus principios. Si en su caso se propusiera dictar una Carta Orgánica Municipal, nos deberíamos preguntar cual es la norma provincial que esa convención constituyente estaría violando. A todas luces podemos observar, que no existe ni por parte de la Constitución Provincial, ni por la Ley Orgánica de las Municipalidades, ni por ninguna otra ley, que impida el dictado de dicha carta, pudiendo ese municipio alegar aquel viejo principio jurídico de que “todo lo que no está expresamente prohibido, está permitido”.
23. En el artículo 123 reside el fundamento jurídico-político de la autonomía municipal. Ella debe comprender cuatro aspectos (institucional, político, administrativo y financiero). El aspecto institucional supone la posibilidad del dictado de su propia carta orgánica; el político es la base electiva, popular y democrática; el administrativo importa la posibilidad de prestación de servicios públicos y demás actos sin interferencia de autoridad de otro gobierno y el económico y financiero comprende la creación, recaudación e inversión de las rentas para satisfacer gastos y fines.
B. El contenido de la autonomía municipal
24. Si bien el artículo 123 CN exige a las provincias “asegurar” la autonomía municipal, esta norma nada ha dicho acerca del contenido y alcances de tal autonomía. Existen, sin embargo, bases comunes o “contenidos mínimos” de lo que debe entenderse por autonomía municipal.
25. Ese patrón común a todas las constituciones es que la “autonomía” comprende lo político, lo administrativo, lo económico, lo financiero y lo institucional “con independencia de todo otro poder”.
26. Así lo disponen las constituciones de casi todas las provincias, que constituyen una fuente de interpretación del artículo 123 de la CN.
27. Por ello, cuando a un municipio se le otorga esta clase de autonomía se lo convierte en un “estado” con todos los atributos de tal, puede organizar sus tres poderes y para ello, naturalmente, puede dictar su propia constitución o, si se prefiere, su Carta Orgánica, por medio de una Convención Constituyente.
28. Por su lado, toda norma es creada por un poder normativo, la norma constitucional es creada por el poder Constituyente que es el Poder supremo, primero u originario, más allá de él, dentro del ordenamiento positivo, no existe otro poder.
29. El deber de obedecer al poder constituyente se deriva de una convención originaria. El fundamento del poder radica en el contrato social. Rousseau dice: “Puesto que ningún hombre tiene autoridad natural sobre su semejante, y puesto que la fuerza no produce ningún derecho, quedan, pues, las convenciones como base de toda autoridad legítima entre los hombres” (ROUSSEAU, Juan Jacobo; DEL CONTRATO SOCIAL O PRINCIPIO DEL DERECHO POLÍTICO. Buenos Aires, 1957, p. 57).
III. EL RÉGIMEN MUNICIPAL EN EL DERECHO PÚBLICO ARGENTINO
A. Aclaración previa
30. Tal como veremos en el curso del presente, estamos convencidos de que la creación de una Carta Orgánica o Constitución propia es una atribución natural e inherente a todo municipio a partir de la teoría de la autonomía municipal.
31. En el derecho público argentino la misma constituye la plataforma teórica a partir de la cual se construyen y justifican los poderes municipales. En un terreno tan cotidiano como el de los poderes municipales, se da más valor a las abstracciones académicas que a las necesidades reales. Así, lo que en otros ordenamientos se justifica por simples razones prácticas y de buen gobierno, en el derecho argentino necesita, a veces, de complejas explicaciones teóricas, que tienden a producir resultados abstractos y difíciles de implementar en la realidad.
B. Autonomía y autarquía. Conceptos
32. Comenzaremos, entonces, por definir qué debe entenderse por autonomía y autarquía estableciendo, asimismo, las diferencias entre ambas, ya que ello es esencial en el régimen municipal argentino.
33. Autarquía es, esencialmente, la capacidad de “auto administrarse” sobre la base de una ley dictada por el órgano que crea la entidad autárquica. (MARIENHOFF, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo, T.I, p. 401, 5ª ed, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1995) Es una condición típica de las personas jurídicas públicas que conforman la llamada “administración descentralizada”, es decir, el conjunto de entes dotados de personalidad jurídica propia, que cumplen fines estatales. Los ejemplos más típicos son el Banco Central de la República Argentina, la Administración Federal de Ingresos Públicos y los entes reguladores de los servicios públicos, etc. Todos ellos han sido creados por una ley del Congreso y esa ley les ha dado competencia para autoadministrarse.
34. Autonomía, por el contrario, significa la capacidad de “auto normarse”, es decir, de dictar la propia ley de organización y funcionamiento. Un ente autónomo es el que tiene poder para dictar su propia ley y regirse por ella. (Marienhoff, Tratado, cit., T.I, p. 401).
35. En nuestro derecho existen diferentes “entes autónomos”. En primer lugar, las provincias. Podríamos decir que las provincias son los entes autónomos “originarios”, pues su existencia es anterior a la del propio Estado Nacional y concurrieron a la creación de éste. Las provincias conservan, además, todos los poderes no delegados en el gobierno nacional. En segundo lugar, los municipios, dentro de los cuales la ciudad de Buenos Aires posee un régimen especial por ser la Capital de la Nación y, en tercer lugar, las universidades, bien que en este caso la “autonomía universitaria” se define específicamente como la prerrogativa del “auto gobierno”, es decir, del gobierno sin interferencias del Estado, no obstante que el Congreso tiene facultad para dictar leyes universitarias. (Ley N° 24.521).
C. Los municipios. De la autarquía a la autonomía
36. Durante la mayor parte del siglo XX los municipios fueron considerados entes autárquicos. Según el criterio establecido por la Corte Suprema en Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de la Plata, (Fallos 114-282 1911) las municipalidades no eran más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos. Se las consideraba entidades del régimen provincial y estaban sujetas a la legislación provincial.
La doctrina, por su lado, dividía sus aguas entre los constitucionalistas y los administrativistas. Los primeros, encabezados nada menos que por Alberdi (ALBERDI, Juan Bautista: Derecho Público Provincial Argentino, primera Parte, Cap. IV, ap. VII) y por Joaquín V. González, (GONZÁLEZ, Joaquín V.: Manual de la Constitución Argentina, en Obras Completas, Imprenta del Congreso de la Nación, Buenos Aires, 1936, T. III, p. 587) sostenían la tesis de la autonomía municipal, (BIDART CAMPOS, Germán J.: Derecho Constitucional, Ediar, Buenos Aires, 1968, T. I, p. 544) bien que no era una tendencia absoluta. (ROMERO, César Enrique: Derecho Constitucional, Víctor P. de Zavalía, Buenos Aires, 1975, T. I, p. 104) Los segundos, en cambio, seguían en general el curso de la jurisprudencia de la Corte, (BIELSA, Rafael: Principios de Régimen Municipal, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1962, Introducción, punto VI, pp. 29-40) sin que esto fuera una tendencia absoluta tampoco. (DIEZ, Manuel M.: Derecho Administrativo, 2ª edición, Plus Ultra, Buenos Aires, 1976, T. II, p. 176).
37. Esta tendencia -predominante por entonces en las constituciones provinciales- comenzó a cambiar de rumbo hacia la autonomía municipal con el movimiento reformador que tuvo el constitucionalismo provincial a partir de la segunda mitad de la década de 1980. Fueron pioneras en ello las constituciones de San Juan (1986) y Córdoba (1987).
38. Finalmente, la Corte Suprema avaló esta corriente y modificó el criterio establecido en Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de la Plata. El cambio se produjo en el caso Rivademar c/ Municipalidad de Rosario, (Fallos 312-326 1989) donde la Corte sentó su tesis sobre la autonomía general de los municipios, en los siguientes puntos: (a) el origen constitucional de los municipios; (b) la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; (c) la imposibilidad de la supresión de los municipios; (d) el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales, frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de entidades autárquicas; (e) el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios establecido por el art. 33 del Cód. Civil, frente al carácter contingente de las entidades autárquicas; (f) el alcance de las resoluciones municipales que comprende a todos los habitantes de su circunscripción; (g) La posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios lo que hace incongruente que una entidad autárquica pueda crear a otra de igual tipo; y (h) la elección popular de sus autoridades.
39. Estos principios fueron ratificados poco después en Municipalidad de la Ciudad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe, (Fallos 314-495 1991) donde la Corte Suprema dijo que la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5° de la CN, determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Asimismo, agregó el Tribunal que si los municipios se encontrasen sujetos, respecto a las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido, a las decisiones de una autoridad extraña, aunque se tratara de la provincial, ésta podría llegar a impedirles desarrollar su acción específica mediante diversas restricciones o imposiciones, estas podrían desarticular las bases de su organización funcional, afectando su autonomía constitucional.
40. Este movimiento se consolidó, finalmente, con la reforma de la Constitución Nacional de 1994. El artículo 123 CN, luego de dicha reforma, establece “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
41. Esta norma, que debe leerse e interpretarse conjuntamente con el artículo 5° CN, implica que el Estado Nacional garantiza (es decir, permite) a las provincias dictar sus propias constituciones, siempre y cuando éstas, a su vez, “aseguren” a sus municipios un régimen de autonomía. (GELLI, María Angélica: Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada, 4a. edición, La Ley, Buenos Aires, 2008, T. II, p. 603)
42. Puede sostenerse entonces que -desde hace casi veinte años- el derecho constitucional argentino no sólo reconoce ampliamente la autonomía municipal, sino que la misma es un requisito indispensable para que las provincias puedan dictar sus propias constituciones. Como resultado de ello, la mayoría de las constituciones provinciales reconocen actualmente la autonomía de los municipios.
D. El efecto principal de la autonomía municipal: el ejercicio de poderes propios
43. El reconocimiento de la autonomía municipal fue un giro copernicano en la vida institucional de las municipalidades que, además de habilitarlas a dictar sus propias constituciones, modificó estructuralmente la relación provincia-municipio. El municipio dejó de ejercer poderes delegados por la provincia y pasó a tener poderes propios.
44. Bajo el sistema de autarquía -tal como dijo la Corte en Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de la Plata- los municipios eran delegaciones de las provincias, es decir ejercían solamente aquellos poderes que las provincias discrecionalmente les delegaban. En otras palabras, cada provincia no solo creaba los municipios sino que, además, les fijaba, con igual discrecionalidad, la competencia que se les asignaba. Era del resorte exclusivo de cada provincia decidir la “cantidad” y la “calidad” de la competencia que cada municipio recibía.
45. Con el reconocimiento de la autonomía municipal, esa facultad ha quedado sumamente restringida. Si bien las provincias conservan la facultad de crear nuevos municipios -del mismo modo que el Estado Nacional puede, eventualmente, crear nuevas provincias- una vez decidida la creación de un municipio o bien una vez otorgado o reconocido el rango de municipio a una población determinada, la provincia ya no puede decidir “cuanta” competencia le asigna.
46. Si bien -como veremos- el contenido de la autonomía municipal no está exactamente definido, lo cierto es que existen contenidos mínimos que no pueden ser suprimidos pues ello importaría la supresión de la autonomía municipal, especialmente cuando se trata de municipios de población numerosa.
47. De lo dicho hasta aquí se sigue que, una vez reconocida la autonomía municipal, la relación entre las facultades provinciales y municipales ya no es más de “delegación” sino de “coordinación”. La provincia ya no decide cuanto delega en el municipio, sino como se coordinan esas facultades con los municipios.
48. Así, la creación de un municipio se asemeja ahora a la creación de una nueva provincia. El Estado Nacional posee poderes discrecionales para decidir si crea o no una provincia, pero una vez decidida la creación no puede limitar los poderes provinciales, pues los mismos están objetivamente fijados en la CN.
E. El caso de la Provincia de Buenos Aires
49. A diferencia de otras provincias que reformaron su constitución a partir de la segunda mitad de la década de 1980, Buenos Aires no ha establecido expresamente el régimen de la autonomía municipal, bien que tampoco la ha negado. La Constitución de la Provincia de Buenos Aires de 1994 (en adelante CPBA) en este aspecto ha guardado silencio. La sección VII donde se establece el Régimen Municipal nada dice al respecto. Su artículo 190 sólo dispone que “La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por mitad y serán elegidos en el mismo acto que se elijan los senadores y diputados, en la forma que determine la ley”.
50. Debemos preguntarnos entonces si este silencio debe interpretarse (a) como un rechazo de la autonomía municipal o (b) como una aceptación tácita de la misma. No caben dudas de que la única opción que cabe en este caso es la segunda, pues la primera implicaría que la CPBA viola el mandato expreso del artículo 123 CN por no establecer la autonomía municipal. En otras palabras, si la CPBA no estableciera la autonomía de los municipios estaría en conflicto con la CN, en síntesis, sería inconstitucional de cara a la CN.
51. Esta conclusión se impone, además, teniendo en cuenta que la CPBA fue reformada en septiembre de 1994, un mes después de la reforma de la CN, sancionada en agosto de ese mismo año.
52. Esta misma interpretación es la que debe presidir cualquier análisis que se haga de la Ley Orgánica de las Municipalidades y sus modificaciones (en adelante LOM), de lo contrario la misma también confrontaría con el artículo 123 CN y sería inconstitucional.
F. El caso “Municipalidad de San Isidro contra Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad ley 11.757″.
53. La sentencia, de fecha el 27 de agosto de 2014, consta de 85 páginas, y lleva la firma de los jueces: Dr. Héctor Negri; Dr. Daniel Fernando Soria, Dr. Eduardo Néstor de Lázzari, Dra. Hilda Kogan; y Dr. Eduardo Julio Pettigiani y corresponde a la causa I. 2021 caratulada “Municipalidad de San Isidro contra Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad ley 11.757″, declaro inconstitucional 66 artículos de los 110 que en total contiene la norma, es decir anuló más de la mitad de la ley.
54. La demanda contra la Provincia fué por “colisionar e infringir la norma del art. 192 inc. 3º de la Constitución provincial y el principio de supremacía de la Constitución nacional en punto a la autonomía de los municipios (arts. 5, 31 y 123 de la Constitución nacional); ello, con la extensión y alcance que a tal declaración le confiere la doctrina legal de la Suprema Corte y lo especificado en el art. 688 del Código Procesal Civil y Comercial”.
55. La Constitución nacional, a partir de la reforma del año 1994, además de mantener incólume el art. 5º, modificó con una trascendente inclusión el art. 123 (anterior art. 106), que expresa: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. La Provincia de Buenos Aires, en cambio, al reformar su Constitución en el mismo año -proceso que culminó con posterioridad al nacional-, no introdujo modificaciones en la Sección Séptima referida al Régimen municipal. Las viejas normas provinciales han de ser, pues, interpretadas en armonía con las nuevas de la Carta federal a las que están subordinadas y que, en todo caso, deben prevalecer (art. 31, Const. nac.).
56. Como conclusión de lo expuesto hasta el momento, puede afirmarse que en el marco de las normas constitucionales provinciales –aun frente a su falta de actualización específica en el proceso reformador de 1994- se reconoce como atribución inherente al régimen municipal el dictado de ordenanzas y reglamentos estatutarios de su personal, conclusión que –al menos en cuanto interesa a la controversia del caso- compatibiliza con el contenido mínimo de la “autonomía municipal” consagrada a nivel federal (art. 123, Const. nac.) que, sin perjuicio de la reglamentación de sus alcances, la Provincia ha de asegurar. Atribución “inherente” es atribución propia, consustancial a la institución, que forma parte de la naturaleza de la organización o entidad, que no se recibe por delegación sino que nace como pertenencia esencial a partir de la norma fundamental, la Constitución. Autonomía y potestad inherente son conceptos que se integran necesariamente. Ningún grado de autonomía –si se acepta que ésta puede ser más o menos amplia- es concebible sin potestad de organización interna.
57. Más allá del “alcance” que pueda atribuirse a la autonomía municipal –en los términos del art. 123 de la Constitución nacional- hay mínimos inderogables por debajo de los cuales la autonomía queda irreversiblemente desnaturalizada.
58. Dice Bielsa que la palabra “autonomía” llevada a su etimología significa “darse leyes a sí mismo”; la palabra “autarquía” significa Administración de sí mismo. Autarquía supone administración propia por delegación legal; autonomía implica necesariamente derecho de legislación propia como atribución directamente constitucional (“Derecho Administrativo”, sexta ed., T.I, p.249 y ss.), a lo que cabe agregar, la intransferible aptitud de regirse por ella. En la vida institucional de la Provincia de Buenos Aires, aun en períodos de quiebre constitucional en que las normas estatutarias municipales fueron establecidas autoritariamente por Ordenanzas Generales (41 y 207)- en un claro reconocimiento de su pertenencia a la institución municipal-, la interpretación dada por los poderes públicos a la cuestión en tratamiento ha sido una constante, quedando consolidado como principio de derecho público Constitucional la atribución inherente a las comunas de establecer el ordenamiento estatutario a su respecto.
59. La evolución de los contenidos de la Ley Orgánica de las Municipalidades en el deslinde de atribuciones de los departamentos que conforman el gobierno municipal, se yuxtapone con una paralela proyección- en el mismo marco normativo- de los alcances de las competencias inherentes a las comunas atribuidas por la Constitución, de lo cual resulta que esas competencias no son tales porque las confiera el Legislador.
60. El criterio que históricamente ha sostenido y mantenido este Tribunal es que, la diferencia de otros regímenes municipales, el de la Provincia de Buenos Aires no es una mera dependencia o delegación administrativa del poder provincial, pues tiene jerarquía institucional netamente de marcada por la Constitución, la cual le ha conferido las facultades necesarias para que pueda atender eficazmente los intereses o servicios locales (“Acuerdos y Sentencias”, 195, 7-V-519;1966-II-181) y en dicho régimen las municipalidades se desenvuelven sin sujeción a ninguna otra autoridad (“Acuerdos y Sentencias”, 1960-VI-328).
61. En el primero de los fallos citados, con el respaldo de los arts. 5 y 106 de la Constitución nacional de 1853-1860, se destacó la significación del régimen municipal bonaerense en orden al cumplimiento de las funciones y finalidades que le asigna la Constitución y que no cede a las restricciones que pudieran emanar de dispositivos meramente legislativos.
62. No se trata de atribuciones que dependan en su ejercicio de las que conceda o no la ley, pues que constitucionalmente se las ha enunciado con la significación cuantitativa y cualitativa insita en la expresión “atender eficazmente los intereses y servicios locales”, insistiéndose en el principio de “facultad municipal de fuente constitucional directa” que no puede quedar desplazada por la ley (conf. Voto del doctor Rozas al que expresaron su adhesión los doctores Acuña Anzorena, Fernández, Merbilhaa, Mercader, Bustos, e indirectamente el doctor Quijano, causa B. 42.200, “Grunbaum”, sent. De l12-XI-1957).
63. También pudo reflexionar Joaquín V. González acerca de las distintas formas de posición del municipio en el Estado o Provincia, “pero bajo todas sus especies y con todas sus imperfecciones, las Municipalidades constituyen ‘gobiernos’ o ‘poderes’, circunscriptos al territorio que se les ha señalado” (“Manual de la Constitución Argentina”, Ángel Estrada y Cía. S.A. Editores, Buenos Aires, 1959, pág. 663).
64. En las dos décadas transcurridas no se arbitraron medidas destinadas a propiciar la adecuación constitucional (art. 206, Const. prov.) o a reformar el sistema legislativo actual (básicamente conformado por las disposiciones de la L.O.M., y en el caso del empleo público, la ley 11.757) para alinearlo en la indisputable dirección autonómica determinada por el constituyente nacional. No es posible soslayar irreflexivamente una inercia de esa magnitud, ni, menos aún, podría enarbolársela para repeler la aplicación de la garantía institucional que subyace tras la fórmula del art. 123 de la Constitución nacional.
65. Sin duda, lo atinente al cumplimiento del mandato autonómico del art. 123 constituye un asunto complejo que ocupa el centro de la escena en el presente caso. De todas formas, la fuerza normativa que dicha cláusula constitucional posee por haber sido incorporada al peldaño superior del sistema jurídico (art. 31, Const. nac.), así como la consecuente gravitación y centralidad que cabe asignársele en el entramado de competencias estatales, hacen que ella deba funcionar de alguna manera, al menos como principio, guía o patrón de interpretación para la solución de conflictos, cuando esté comprometido el acceso del municipio a ciertos grados de autogobierno estimados necesarios o relevantes para la satisfacción de los fines de la institución; entre otros, los que expresan la aptitud de establecer sus reglas y de dirigir por sí, conforme a ellas, los asuntos locales sin injerencias indebidas de otra autoridad estatal. La cláusula del art. 123, en suma, dista de reflejar una advocación retórica o meramente programática. Reviste valor jurídico positivo, es operativa y vinculante para las autoridades provinciales (arts. 1°, 5°, 31, 123, 128 y concs. Const. nac.; 1°, 3°, primer párrafo, y concs., Const. prov.).
66. Por lo tanto, con ser necesariamente pasible de modulación por cada ordenamiento provincial, la autonomía municipal que prescribe el art. 123 implica atribuirle a las entidades locales una condición necesaria, garantizada constitucionalmente. No consiste en una opción potestativa para las provincias. De tal suerte, porque su presencia y actuación permanentes deben ser aseguradas, no es procedente desconocer o alterar dicha cualidad autonómica mediante normas o actos capaces de privarle al municipio del núcleo esencial de poderes reconocibles como de propia disposición, en el plano institucional, político, administrativo, económico y financiero. Ese ámbito en principio no abordable por medio de reglas provinciales exhaustivas integrando un haz de competencias de su titularidad, necesario para organizar y gestionar los asuntos locales a cargo de sus autoridades democráticamente electas, en beneficio de la comunidad, bajo su responsabilidad y con arreglo al ordenamiento constitucional o en vista de la consecución de fines superiores que en él se consagran.
67. De manera que, al establecer fórmulas únicas, rígidas y obligatoriamente idénticas para todos los municipios, con prescindencia de sus respectivas peculiaridades o condiciones, la regulación provincial avasalla y restringe en forma desmesurada el legítimo margen de maniobra municipal.
G. Conclusiones
68. De lo dicho hasta aquí se sigue que el Municipio de 9 de Julio es autónomo y, por ende, posee constitucionalmente todas las atribuciones y prerrogativas que le corresponden a los entes que pueden darse sus propias normas.
69. En razón de su autonomía, los poderes que ejerce no son “delegados” por la Provincia de Buenos Aires, sino propios.
IV. EL CONTENIDO DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
A. La disparidad de los textos de las constituciones provinciales
70. Si bien -como hemos visto en capítulos anteriores- el artículo 123 CN exige a las provincias “asegurar” la autonomía municipal dentro de sus propias constituciones, lo cierto es que la CN nada ha dicho acerca del contenido y alcances de tal autonomía. No lo ha hecho pues ello es parte de la autonomía provincial y porque la CN no podría legislar en aspectos de detalle que corresponde tener en cuenta, en forma particular, a cada una de las provincias, en función de la composición de cada uno de sus municipios.
71. Obviamente no todas las provincias y sus municipios son iguales en territorio, población o recursos y por ende, es admisible que cada una de ellas “asegure” el régimen de autonomía municipal como mejor crea conveniente. De hecho, algunas constituciones como la de Córdoba establecen que “Toda población con asentamiento estable de más de dos mil habitantes, se considera Municipio. Aquéllas a las que la ley reconozca el carácter de ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgánicas” (artículo 181) mientras que otras como la de Entre Ríos disponen “Se asegura autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera a todos los municipios entrerrianos, los que ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder. Los municipios con más de diez mil habitantes podrán dictar sus propias cartas orgánicas”.
72. Así, en Córdoba es municipio toda población que alcance una población de 2000 habitantes pero solamente las “Ciudades” son autónomas, mientras que en Entre Ríos toda población parecería ser un municipio, pero solamente los de más de 10.000 habitantes pueden dictar sus cartas orgánicas. Es decir solamente son realmente autónomos los municipios de más de 10.000 habitantes.
73. Por supuesto, la variedad de situaciones especialmente en relación con la población aumenta a medida que se examinan las constituciones provinciales. La Constitución de Corrientes en su artículo 216 establece que “Esta Constitución reconoce la existencia del municipio como una comunidad de derecho natural y sociopolítica, fundada en relaciones estables de vecindad y como una entidad autónoma en lo político, administrativo, económico, financiero e institucional (…)” y el artículo 217 dispone que “Todo centro de población con asentamiento estable de más de mil (1.000) habitantes constituye un municipio”. Más baja aún es la exigencia poblacional en La Pampa donde la Constitución reconoce en el artículo 115 que “Todo centro de población superior a quinientos habitantes, o los que siendo de menor número determine la ley en función de su desarrollo y posibilidades económico-financieras, constituye un municipio con autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, cuyo gobierno será ejercido con independencia de todo otro poder, de conformidad a las prescripciones de esta Constitución y de la Ley Orgánica. La ley establecerá el régimen de los centros de población que no constituyan municipios”. La Constitución de San Juan, por su lado, en el artículo 240 dispone que “Los Municipios serán de tres categorías, a saber: 1) Los Municipios de “primera categoría”: Las ciudades de más de treinta mil (30.000) habitantes; 2) Los Municipios de “segunda categoría”: Las ciudades de más de diez mil (10.000) habitantes; 3) Los Municipios de “tercera categoría”: Las ciudades, villas o pueblos de más de dos mil (2.000) habitantes. Los censos oficiales nacionales o provinciales legalmente practicados, determinarán la categoría de cada Municipio”.
B. La existencia de bases comunes o contenidos mínimos de la autonomía municipal
74. Esta variedad legislativa, propia de un sistema federal, no debe impedirnos, sin embargo, encontrar las bases comunes o “contenidos mínimos” de lo que debe entenderse por autonomía municipal. Ese patrón común a todas las constituciones es que la “autonomía” -entendida como la potestad de los municipios de dictar sus respectivas cartas orgánicas (constituciones municipales)- comprende la autonomía: política, administrativa, económica, financiera e institucional “con independencia de todo otro poder”.
75. Así lo disponen las constituciones de casi todas las provincias que constituyen una fuente de interpretación del artículo 123 de la CN. Véase, por ejemplo, las constituciones de: Córdoba (artículo 180); Corrientes (artículo 216); Chaco (artículo 182); Chubut (artículo 225); Entre Ríos (artículo 231); La Pampa (artículo 115); La Rioja (artículo 168); Misiones (artículo 161); Neuquén (artículos 270 y 271); Río Negro (artículo 225); Salta (artículo 170); Santa Cruz (artículo 141); Santiago del Estero (artículo 202); Tierra del Fuego (artículo 169) y Tucumán (artículo 132).
76. En síntesis, todas estas constituciones aseguran lo que podríamos llamar una “autonomía amplia” (política, administrativa, económica, financiera e institucional) a todos los municipios que posean una determinada base poblacional que, si bien varía en cada provincia, en todos los casos es muy inferior a la población del Municipio de 9 de Julio, estimada por el INDEC en 2010 en 47.733 habitantes aproximadamente.
C. El municipio autónomo es un verdadero estado
77. Veamos entonces que facultades comprende, en términos más concretos, la autonomía municipal en lo político, administrativo, económico, financiero e institucional.
78. En nuestra opinión cuando a un municipio se le otorga esta clase de autonomía se lo convierte en un “estado” con todos los atributos de tal. No se explica que un ente pueda ser autónomo política, administrativa, económica, financiera e institucionalmente y no pueda organizar sus instituciones como lo haría cualquier estado. De tal forma, así como hay “estados provinciales”, también hay “estados municipales” y todos ellos deben coexistir –cada uno dentro de su esfera y jerarquía- con el Estado Nacional.
79. Así como un estado federal se integra con estados miembros, los que en algunos países también reciben el nombre de “estados” (México, Brasil, Venezuela, Estados Unidos de Norteamérica) y en otros se los llama provincias (Argentina, Canadá), del mismo modo un “estado provincial”, luego del caso Rivademar y de la reforma constitucional de 1994 (CN, artículo 123), se integra con “estados municipales” o, si se prefiere, con municipios.
80. Esto implica, aunque no siempre se lo tiene en cuenta, el abandono de la equiparación del municipio con la “ciudad” o, en todo caso con el ejido urbano, para convertirlo en un ente de base territorial que abarca también el medio rural. En lo que a la Provincia de Buenos Aires se refiere, la antigua división administrativa en “partidos”, se ha convertido ahora en una división política de entes autónomos de base territorial (urbana y rural) denominados “municipios”.
81. Asimismo, la propia CPBA considera al poder municipal como uno de los poderes públicos de la provincia. Esta condición surge claramente del artículo 3° donde se prevé la vigencia del orden constitucional y la nulidad de los actos que atenten en su contra. En lo que aquí interesa este artículo dice “(…) Quienes ordenaren, ejecutaren o consintieren actos o hechos para desplazar inconstitucionalmente a las autoridades constituidas regularmente, y aquéllos que ejercieren funciones de responsabilidad o asesoramiento político en cualquiera de los poderes públicos, ya sean nacionales, provinciales o municipales, quedarán inhabilitados a perpetuidad para ejercer cargos o empleos públicos, sin perjuicio de las sanciones civiles y penales que fueren aplicables. También agravian y lesionan la sustancia del orden constitucional los actos de corrupción. La ley creará el Tribunal Social de Responsabilidad Política que tendrá a su cargo examinar los actos de corrupción que pudieren cometer los funcionarios de los poderes públicos, provinciales y municipales (…)”.
82. Como puede verse en una cuestión tan importante como es la vigencia del orden constitucional la CPBA ha equiparado a los poderes provinciales con los municipales y sanciona con iguales penas a quienes atenten contra cualquiera de ellos.
83. Para sintetizar, el reconocimiento de la autonomía municipal en los términos que lo han hecho la Corte Suprema, la CN y las constituciones provinciales, trae como consecuencia que, en un mismo territorio, conviven tres estados diferentes: el nacional, el provincial y el municipal. Existe por supuesto un orden jerárquico -político y normativo- entre ellos y, al menos teóricamente, no debería haber superposición de competencias, bien que naturalmente habrá concurrencia entre ellas.
84. Como resultado de ello, la relación entre el Estado Nacional y las provincias, es similar a la de éstas con sus municipios. De hecho los municipios pueden ser intervenidos por las provincias y algunas constituciones provinciales establecen, incluso, el régimen de coparticipación de impuestos.
D. El municipio autónomo tiene la facultad de dictar su Carta Orgánica y organizar sus tres poderes
I. Carta Orgánica Municipal
85. En virtud de todo ello, siendo el municipio un verdadero estado, debe tener -dentro de su esfera- las mismas competencias que los restantes. Así, puede organizar sus tres poderes y para ello, naturalmente, puede dictar su propia constitución o, si se prefiere, su Carta Orgánica, independientemente de la existencia de una cláusula constitucional habilitante.
86. No debe omitirse que conjuntamente con las nuevas normas (que serían de una entidad mayor a la de las ordenanzas municipales actuales ya que operarían como principios o valores informantes de aquéllas) vigentes deberán reexaminarse instituciones jurídicas tales como el carácter local del derecho administrativo y el carácter impositivo de los tributos que el municipio estableciere, los cuales serían diferentes a las tasas actuales.
87. Véase que son principios jurídicos de mayor entidad los que regirían estas últimas normas impositivas y los procedimientos previos a su sanción (legalidad, evitación de la doble imposición, razonabilidad, publicación, mayorías agravadas, no contradicción con normas de superior jerarquía, entre otros tantos).
88. También el impacto se predice como notable al momento de la sanción del presupuesto anual como así de su ejecución, su control y a participación ciudadana en ciertos segmentos como podría darse en caso del presupuesto participativo.
89. Consideramos menester resaltar que no debe esperarse un gran acuerdo político que permitiere comenzar con el dictado de Cartas Orgánicas Municipales. Esto es algo que el municipio debe hacer por sí mismo, sin necesidad de permiso alguno, a no ser el del pueblo. Y corresponderá a los jueces y a las autoridades respetar esa Carta pues al momento de interpretar –por ejemplo- las ordenanzas municipales y los actos administrativos dictados en el ámbito del departamento ejecutivo que se trate, estas cartas serán indicativas del sentido teleológico que deben perseguir.
90. Ahora bien, el problema será cuáles serán las condiciones en que los Municipios dicten sus estatutos rectores, pues no creemos que una mayoría simple de un Concejo Deliberante sea el grado de consenso habilitante para la consagración de una Constitución Municipal. Necesariamente será otro tipo de consenso el necesario para institucionalizar un decálogo de principios y valores que orienten el plan de gobierno municipal a largo plazo, siempre en el ámbito de su competencia, lo que implica entonces por lo menos una mayoría agravada del tipo de la necesaria para declarar la necesidad de reforma constitucional en la Provincia.
91. Así, armónicamente, y siguiendo esta inteligencia, los Concejos Deliberantes bien pueden usar de esa regulación, declarar la necesidad de dictar el estatuto, convocar al cuerpo electoral para el debate y elección de los representantes que redacten tal estatuto y sancionarlo.
92. Siguiendo a Nino (La validez del Derecho, pág.43), expresamos que el pueblo como poder constituyente originario, entendido como órgano, no está aparentemente sometido a prohibiciones u obligaciones. Así como el triunfo de una revolución impone un determinado grado de comportamiento a los demás por la violencia o la fuerza, la posibilidad de que un pueblo, un municipio, pueda dictarse su propia constitución municipal responde a un reconocimiento de dicha potestad que se ejerce pacíficamente y como contrapartida de la disposición constitucional nacional que impone a las provincias la consagración de una autonomía municipal comprendiendo los aspectos “institucional, político, administrativo, económico y financiero (art.123º C.N.)”.
93. Lo que está indicando el art.123º es que las provincias están obligadas a instalar un régimen de cartas municipales autonómicas, sometidas a los límites que se consideren razonables en el marco de las Constituciones locales, en función de sus necesidades demográficas y culturales.
94. El Artículo 56° de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires dice: “Las declaraciones, derechos y garantías enumerados en esta Constitución, no serán interpretados como negación o mengua de otros derechos y garantías no enumerados o virtualmente retenidos por el pueblo, que nacen del principio de la soberanía popular y que corresponden al hombre en su calidad de tal”.
95. El artículo en examen, fue incorporado al final del capítulo de “Declaraciones, Derechos y Garantías”, y constituye una reiteración del texto que luce en el artículo 33 de la Constitución nacional, con el agregado de la frase final de la que puede inferirse cierto iusnaturalismo.
96. La soberanía popular implica que en las democracias el poder reside en el pueblo. En la Antigua Grecia, era el pueblo los que decidían las cuestiones más trascendentes del Estado. En las moderas democracias, ese poder popular no se ejerce en forma directa, sino que el pueblo delega su poder en los representantes que elige a través del sufragio.
97. Hay derechos que no se pueden abolir. Entre ellos, el derecho a defender los derechos. Y no se los puede abrogar ya no sólo porque son derechos del pueblo: no se los puede anular porque son derechos de la civilización. No son las potestades de unas u otras facciones: son las garantías de todos. Y todos es, ciertamente, más que mayoría. Para resguardar esos derechos que son de todos y todas, está la Constitución.
98. Fue Sarmiento quien advirtió que la Argentina debía fundarse sobre una declaración enunciativa de los derechos, y no sobre una declaración enumerativa de ellos. Porque esto último entrañaba el peligro de que alguien pretendiese que los derechos que no están expresamente consignados en la Constitución no tienen validez.
99. Esa lucidez quedó inmortalizada en el artículo 33 de la Carta Magna: “Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno”.
100. Lo expresado en la Constitución, es que la omisión en la normativa provincial del derecho de los pueblos de dictarse su propia constitución o Carta Orgánica, no debe entenderse como una prohibición, ya que esa facultad de los pueblos nace precisamente del principio de la soberanía del pueblo, ya que la convención constituyente sería la expresión más acabada de la soberanía popular.
101. Y para defender o impugnar esa Carta Orgánica, y todos los derechos que ella consagra expresamente, está la Justicia. Y por eso mismo, una vez sancionada no hay ninguna administración que pueda dejarla sin efecto. El Poder Judicial es esencialmente contramayoritario: está para preservar de cualquier mayoría, los límites que la Carta Magna marca al poder político. Porque toda mayoría es circunstancial.
II. Procedimiento para el dictado de una carta orgánica municipal.
102. Sanción de una ordenanza: Como bien lo explica MARCELLINO, “lo primero que se da en la secuencia temporal de este proceso, es una decisión por parte de los concejales. Decisión que se materializará con la sanción de una ordenanza, que declarará la necesidad del dictado de la Carta Orgánica”.
103. Es decir que lo que se pretende es que sea el órgano político por excelencia (aquel en el cual está representado todo el espectro político del municipio) el encargado de establecer cuándo es el momento oportuno o se está en condiciones para que la ciudad a la que representan pueda darse un estatuto de este tipo.
104. ¿Puede ser vetada esta ordenanza por el intendente?. Algunos autores entienden que “la cuestión habrá de zanjarse según el respectivo ordenamiento (para el caso, la Ley Orgánica Municipal…).
105. Sin embargo y a semejanza de lo que ocurre en el procedimiento de reforma constitucional nacional o provincial, considero que tal acto no es una “ordenanza” común sino mas bien una declaración formal que asume tal carácter y que, por tal circunstancia, no puede ser vetado por el Poder Ejecutivo.
106. Convocatoria por parte de la autoridad ejecutiva: Luego de sancionada la ordenanza respectiva, se requiere una segunda decisión política: la convocatoria a una convención constituyente.
107. Este llamado debe ser realizado por el titular del órgano ejecutivo, es decir, por el intendente municipal. Si la ordenanza respectiva fija el plazo dentro del cual debe procederse a tal convocatoria, el intendente está obligado a respetar el mismo. En caso contrario, la oportunidad de hacerse efectiva tal convocatoria queda librada a la sana discreción de la autoridad ejecutiva (aunque ésta no puede diferirlo “sine die”, ya que en este supuesto se produciría una especie de “inconstitucionalidad por omisión” que autorizaría a ejercer los resortes respectivos, sin perjuicio de las sanciones que pueden derivarse de tal conducta).
108. En el decreto respectivo se debe establecer concretamente todo lo relativo al acto constituyente, es decir, la fecha tope para la presentación y oficialización de listas, la fecha de elección de los convencionales, el número de bancas a cubrir, el procedimiento electoral aplicable, el padrón a utilizar, etc.
109. Convención Constituyente: El órgano especial de composición plural encargado de redactar y sancionar la Carta Orgánica de una ciudad recibe el nombre de “Convención Constituyente”.
110. Las convenciones están integradas por un número igual al de los miembros de su cuerpo deliberativo. Por ende, si se trata de la primera carta orgánica municipal, ella estará compuesta por 18 (con sus respectivos suplentes).
111. Es decir que, en primer lugar, se respeta el principio de soberanía popular al establecerse que la elección se efectúe a través del sufragio. Son electores todos los ciudadanos y extranjeros que estén inscriptos en el padrón o registro municipal.
112. La organización y dirección del comicio, el escrutinio y juicio del comicio, como así también la proclamación de los convencionales electos, corresponde al Tribunal Electoral Municipal.
113. Con relación al momento en que debe realizarse la elección, comparto plenamente el criterio de que ella “no debe hacerse dentro del politizado marco de unas elecciones generales” y que “debe ser un acto cívico en donde prime la responsabilidad de los vecinos”.
114. Una carta Orgánica no es una ley u ordenanza cualquiera. Es, ni más ni menos, un estatuto que contiene el modelo de ciudad que pretenden sus habitantes. Por ello, es obvio que su dictado debe realizarse dentro del marco más transparente y representativo posible. Se trata, en definitiva, de un “acto trascendental para nuestras vidas que no puede quedar equiparado a una elección cualquiera y menos aún, sometida a mezquinos intereses políticos.
III. Organizar sus tres poderes
115. Nadie pone en duda, en primer lugar, que los municipios pueden organizar sus poderes legislativo y ejecutivo. De hecho todas las constituciones provinciales -incluso la CPBA- así lo prevén.
116. Tampoco está en dudas, a esta altura, que las ordenanzas municipales han dejado de ser reglamentos administrativos y son ahora leyes en sentido formal y material. La naturaleza legal de las ordenanzas municipales fue reconocida por la Corte Suprema en el caso Rivademar ya mencionado y así lo dispone también la LOM en su artículo 77 primer párrafo, que confiere a las ordenanzas tal carácter. Por ello la impugnación de las ordenanzas emanadas de los Consejos Municipales han dejado de ser un caso contencioso administrativo en los términos del artículo 2, inciso a) del Código de lo Contencioso Administrativo, luego de la reforma introducida en éste por la Ley 13.101.
117. Ello ha sido reconocido, además, por la Asesoría General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires al admitir que los municipios poseen facultades suficientes para expropiar. “En materia de expropiación -señala la Asesoría-… este Organismo Asesor sostiene que las Municipalidades pueden ejercer la potestad de expropiar, mediante el dictado de la ordenanza que declare de utilidad pública y sujeto a expropiación el bien que involucre. En efecto, ‘Las ordenanzas serán consideradas Ley en sentido formal y material…’, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 77 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, modificado por la Ley nº 13.101, cumpliéndose el recaudo exigido por el artículo 3º de la Ley nº 5708 (T.O. 1996), ‘General de Expropiaciones’”. Vale la pena destacar también, que este es criterio que sostiene la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de San Martín.
118. Más dudoso es aún si pueden tener su propio Poder Judicial, es decir, si además de la justicia de faltas, que es una justicia administrativa y cuya creación por los municipios no está en dudas, los municipios pueden tener jueces que integren un poder independiente y apliquen los códigos de fondo de la Nación y las normas municipales el mismo modo en que lo hacen los jueces provinciales. Por lo general las constituciones provinciales –aun las que reconocen la autonomía municipal en amplios términos- no prevén la existencia de un “Poder Judicial del Municipio”.
119. Sin embargo, si queremos ser coherentes con los principios en los cuales se sustenta la autonomía municipal (en lo político, administrativo, económico, financiero e institucional) debemos admitir que los municipios deberían poder tener sus propios jueces ordinarios con status de poder independiente que apliquen las ordenanzas y normas municipales. En otras palabras, así como las provincias tienen jueces provinciales para aplicar las normas provinciales, prerrogativa indiscutible de la autonomía provincial, también debe reconocerse como una prerrogativa de la autonomía municipal que haya jueces municipales erigidos como poder para aplicar las normas municipales.
120. En síntesis, la única manera de que la autonomía municipal no sea una mera declaración de principios abstractos -como suele ser- es que se reconozcan a los municipios, en su condición de estados, las mismas facultades que poseen -cada uno en su esfera- los estados provinciales y el Estado Nacional. Una vez que se ha admitido este principio, resta llevar a cabo la tarea más ardua, por cierto, de dividir las competencias entre cada uno. Admito las dificultades de todo ello, pero si la misma ha podido ser trazada entre las provincias y la Nación, no habría motivos para sostener que igual deslinde es imposible entre provincias y municipios. En todo caso la imposibilidad no es jurídica, sino política.
121. Sin perjuicio de estos principios jurídicos, la naturaleza misma del problema impone la solución propuesta. No existe nada más local que el mantenimiento de la seguridad en los lugares públicos y privados. Si el municipio puede: ejercer poderes impositivos, controlar el tránsito de vehículos, dictar normas de urbanismo, regular el uso del suelo y de los bienes del dominio público, tener hospitales y escuelas, controlar la moralidad pública, habilitar establecimientos industriales, allanar domicilios por razones de salubridad pública (artículo 24 CPBA), clausurar locales, etc. ¿por qué no podría tener su propia Justicia?
122. Podría responderse que todas estas actividades, por intensas que puedan ser, no afectan la libertad individual, concretamente no habilitan al funcionario municipal encargado de ejecutarlas para arrestar a una persona o para portar armas. Sin embargo, para no ser dogmática o principista, esta respuesta debería explicar en qué consiste la diferencia de naturaleza entre una provincia y un municipio, tal que la primera puede otorgar esas facultades y el segundo no.
123. En síntesis la tutela de la tranquilidad y el orden públicos, la preservación de la seguridad física de los habitantes es una facultad, pero también es un deber de todo Estado. Sus destinatarios son los habitantes de ese estado, el cual no solo comprende el Estado Nacional y los estados provinciales. Se encuentran comprendidos alcanzados por ese deber los estados municipales.
IV. La doctrina de autonomía municipal es incompatible con la “retención” por parte de las provincias de la facultad de crear la Justicia Municipal
124. En virtud de lo dicho las provincias no pueden retener para sí, en forma monopólica, el ejercicio del poder de Justicia. Sería ilegítimo sostener, entonces, que el reconocimiento de la autonomía municipal no incluye el otorgamiento de la facultad de organizar una Justicia municipal. Sería contradictorio, asimismo, reconocerles por un lado a los municipios el carácter de “estados”, y por el otro privarlos de la facultad de crear y organizar su propia Justicia.
125. Este cercenamiento de facultades sería contrario a todos los principios de la autonomía municipal pues implicaría que, como estado, el municipio no puede cumplir con uno de los fines esenciales del mismo. No podría, por sí, preservar el orden y la tranquilidad pública; no sería el custodio de la seguridad de sus propios habitantes. Me atrevo a decir, incluso, que ni siquiera es una facultad a la que el municipio pueda renunciar expresamente, pues es una materia de orden público.
126. Sostengo, por lo tanto, que el ejercicio de la Justicia debe coordinarse entre los municipios y las provincias de la misma manera que se coordina entre éstas y el Estado Nacional.
V. La Justicia Municipal menor cuantía
127. La reforma de la Constitución provincial en 1994, los artículos 172 y 174, establece la posibilidad de crear los Juzgados de menor cuantía.
128. No obstante ello, la redacción definitiva de de la Constitución Provincial pareciera distinguir a las cuestiones de menor cuantía de las cuestiones vecinales, más allá de poder considerar conveniente para ambos asuntos un procedimiento con iguales características (Art. 174: “…oral que garantice inmediatez, informalidad, celeridad, accesibilidad y economía procesal. Se procurará con preferencia la mediación”).
129. La solución más rápida para ello sería reconvertir los Juzgados de Faltas en Tribunales de Menor Cuantía, lo que provocaría que los magistrados municipales tengan más facultades para resolver en casos civiles, comerciales, económicos y correccionales.
130. De esa manera se descomprimirían los tribunales provinciales como el Juzgado de Paz Letrado de 9 de Julio, que por el alto grado de litigiosidad existente en el Municipio, se encuentra abarrotado de causas, lo que trae aparejado lógicamente un atraso en la resolución de los conflictos.
131. El objetivo se podría cumplir con decisión municipal, (dictado de su Carta Orgánica donde se cree la Justicia Municipal independiente del poder administrativo) y sin la necesidad de impulsar ninguna ley en la legislatura provincial. No implicaría más erogación presupuestaria y podrían alcanzar a un porcentaje muy alto de la población, para la cual es inviable que puedan recurrir civilmente a un tribunal para poder hacer valer sus derechos, por los altos costos de la justicia ordinaria. En cambio, la gente que por ahí tiene recursos, cuando los conflictos son muy chicos, no pone en marcha todo el aparato judicial para esto. Hay un porcentaje altísimo de situaciones que están fuera de los tribunales y así podrían solucionarse.
132. La justicia provincial tiene una barrera de acceso que es alta. Es una justicia que es cara para un conflicto menor. ¿Por qué es cara para un conflicto menor? Porque demora mucho y hay que contratar profesionales y afrontar gastos para entrar en el debate. El diferimiento en el tiempo de la resolución encarece a la justicia. Hoy en la justicia ordinaria la reparación de un daño lleva aproximadamente 2 años, y tengo que financiar esa discusión porque la plata no se puede tocar. Entonces es cara. Tener posibilidades de resolver un conflicto en 60 días en juzgados de menor cuantía, es otra cosa.
133. La realidad es que la justicia de faltas está prácticamente en toda la provincia de Buenos Aires y es una estructura formada por profesionales que están acostumbrados a dos cosas que son claves para los Tribunales de Menor Cuantía. La primera es la oralidad e inmediatez. O sea, el juez recibe el caso y resuelve inmediatamente después de una audiencia a las 24 horas. Y la segunda es que la persona que se presenta no necesita una asistencia letrada, lo cual simplifica mucho el procedimiento.
134. Ya la Ley de Defensa del Consumidor resuelve conflictos en el ámbito municipal que tienden a generarse de la compraventa de bienes y servicios, que generalmente por los montos de los reclamos que se canalizan son de menor cuantía. Todas las denuncias que van a defensa del consumidor son cuestiones que tienen una envergadura muy significativa para la persona que demanda pero en términos económicos tal vez muchos de ellos no son suficientemente importante para derivarlo a través de una acción en la justicia provincial.
135. La última reforma a ésta ley establece la posibilidad de que los órganos administrativos que aplican las sanciones, en ese caso la justicia de faltas, puede establecer indemnizaciones en favor del denunciante siempre y cuando tenga algunas características que emanan del fallo “Angel Estrada”, donde se pide garantizar la imparcialidad, la independencia y que las decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente. La reforma establece lo que se llama el “daño directo”, aumenta el monto y pone en cabeza de una figura que se llama auditor. Este auditor no es otra cosa que una autoridad con independencia que tiene estabilidad en sus funciones y que le permite una indemnización con un límite económico que es lo que se denomina de menor cuantía. Esto es una menor cuantía acotada en la materia a aquella situaciones donde haya un intercambio de servicios.
136. En principio, en el Tribunal de Menor Cuantía no está en discusión el origen o la naturaleza. Es de naturaleza judicial y en términos judiciales entendemos hoy solamente la posibilidad que lo cree la provincia de Buenos Aires. Pero si abrimos la posibilidad de un Tribunal de Menor Cuantía Municipal, que sea un organismo extrapoder administrativo, que tenga independencia funcional y autarquía financiera, automáticamente encajaría perfectamente en lo requerido por la Constitución Provincial y por las leyes de defensa al consumidor.
D. La coordinación de facultades con las autoridades provinciales
I. Actividad compartida y coordinada entre las autoridades provinciales y municipales
137. La CN establece tres órdenes de gobierno: el federal o nacional, el provincial y el municipal. Cada uno de ellos ejerce funciones propias y exclusivas y funciones compartidas con los restantes. Dentro de éstas, el servicio de justicia por definición es una actividad que corresponde a los tres órdenes y por ende debe ejercerse de manera coordinada.
138. Pues bien ¿bajo qué reglas se lleva a cabo esta coordinación?
La respuesta varía según que exista un convenio entre la provincia de Buenos Aires y el Municipio de 9 de Julio o no exista tal convenio. En el primer caso podría acordarse que determinados delitos o tipos de delitos sean controlados y prevenidos por la Justicia municipal y otros por la Justicia provincial. Obviamente esto facilita enormemente la tarea de los juzgados pues evita los conflictos de jurisdicción
139. En ausencia de tal acuerdo la regla es que la actividad Jurisdiccional producida en el ámbito territorial e interno del Municipio de 9 de Julio, sin conexión alguna con actividades llevadas a cabo en otras municipalidades, es de resorte exclusivo de aquella. Por el contrario, cuando el hecho tiene elementos provinciales o intermunicipales, debe actuar la justicia provincial.
140. ¿Qué significan elementos provinciales o intermunicipales? La “provincialidad” o “intermunicipalidad” puede darse por (a) el lugar; (b) las cosas o (c) las personas. Se aplican en este caso los mismos principios que corresponden para establecer la jurisdicción de las autoridades federales en las provincias. En relación con lo primero, un hecho cometido en un espacio del territorio provincial (una ruta provincial, un edificio de propiedad del gobierno provincial, un puerto, etc.) será materia de la Justicia provincial. En el segundo caso, cuando resulte afectado un bien del dominio provincial, también corresponderá intervenir a la Justicia provincial. En el tercer caso, un hecho en el que está comprometido un funcionario provincial será también de competencia de la Justicia provincial.
141. Por el contrario, en todos los casos restantes, es decir, cuando no exista ningún elemento de provincialidad o intermunicipalidad, deberá actuar la Justicia municipal.
VI. CONCLUSIONES
142. De acuerdo con lo expresado, entiendo que los Municipios de la Provincia de Buenos Aires, cuentan con facultades constitucionales suficientes para de llamar a una Constituyente, con todas las atribuciones necesarias dictar su propia Carta Orgánica, por medio de la cual se garantice la legitimidad popular necesaria para su vigencia, pués contaría con el debate y apoyo ciudadano lógico para entronizar un instrumento jurídico de ésta naturaleza.
143. Por último, resulta conveniente dejar perfectamente establecido que el legislador ordinario de la Provincia de Buenos Aires no tiene competencia para dictar leyes que establezcan el procedimiento y las bases para la sanción de las Cartas Orgánicas Municipales, pues estaría limitando la autonomía institucional. Esta aclaración se hace, ya que hay quienes creen necesaria una ley provincial que autoricen en este aspecto, como el caso de la Resolución del Honorable Concejo Deliberante de Trenque Lauquen objeto de la presente.
144. Una pretensión de este tipo –inclusive puesta al público con falso discurso autonomista- lejos está de ser un aporte al planteo autonomista municipal. Por el contrario, sólo significaría su flagrante aplastamiento toda vez que la sanción de una norma de este tipo está reservada a la exclusiva competencia del legislador constituyente municipal.
145. A Él le corresponderá establecer las pautas materiales, las formas y procedimientos que habiliten regular lo atinente a la especie. Si la Constitución de la Provincia de Buenos Aires hizo silencio acerca de la garantía constitucional federal de la autonomía nacional, esa competencia que omitió ejercer el legislador constituyente provincial de modo alguno significa o puede entenderse transferida al legislador ordinario provincial.
146. Solamente sería viable esta última solución en la medida que la Constitución provincial delegue la materia a la Legislatura, y ésta, allí sí, estaría habilitada a legislar al respecto. Una solución contraria, no sería una derivación razonada del Derecho vigente.
147. Por fin, sintetizamos sosteniendo que es constitucionalmente viable que en la Provincia de Buenos Aires, los pueblos y sus representantes puedan declararse autónomos y establecer su propia Carta Orgánica Municipal.
148. Ello debe hacerse con prudencia y mesura evitando que se sancionen estatutos repetitivos, contradictorios, grandilocuentes e ininteligibles. Los estatutos deben ser claros y contener un articulado cuantitativamente escaso, simplemente orientar la acción de gobierno en el ámbito municipal. No debe ser una carta de reconocimiento de derechos pues los mismos ya están reconocidos en ordenamientos superiores ni debe ser contradictorio con éstos. Deben evitarse también burocratismos y largas directivas procedimentalistas. Un sistema de normas claro y simple será mejor interpretado por los Jueces.
149. De esta forma, tal vez sea posible que la población tenga instrumentos que le permitan un mayor grado de participación y control de la gestión municipal y una mejor calidad de vida. En definitiva, todo habla de la realización de una más plena Democracia.
150. La Constitución de 1853, como vimos, le impuso a las provincias el requisito de “asegurar el régimen municipal” en las respectivas constituciones provinciales (art. 5 de la Const. Nacional).
151. La reforma de 1994, con el art. 123 de la Constitución Nacional, profundizó el tema cuando dice que “cada provincia dicta su propia Constitución… asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
152. Es decir que en la actualidad se les impone a las provincias el deber de proteger la autonomía municipal en sus cuatro aspectos: institucional (posibilidad de sancionar su carta orgánica municipal), político (la elección popular de sus autoridades), económico-financiero (la libre recaudación e inversión de las rentas) y administrativo (la prestación de servicios públicos y demás funciones de ese carácter sin la dependencia de otro orden gubernamental), y asegurar o proteger, quiere decir que existe antes de la CP.
153. En la Provincia de Buenos Aires, la larga espera de una norma que autorice el dictado por parte de los municipios de su propia carta orgánica, se vuelve no sólo inconstitucional sino también discriminatoria, por cuanto en la mayoría de las provincias hace rato que muchos municipios ya han alcanzado su carta, pudiendo acceder a todas las bondades de la autonomía.
154. Estamos, pues, en presencia de una espera desafortunada que puede llegar a originar graves tensiones entre la Legislatura y el municipio en cuestión, más aún teniendo en cuenta que ella se ha dado en mayor grado por razones políticas y no por motivos estrictamente jurídicos.
155. En tal carácter, entendemos que, si la Provincia no impulsa o no promueve el establecimiento de la primera carta Orgánica de los municipios, estos estarían facultados para hacerlos, ya que no hay nada que lo impida.
156. La aprobación o rechazo de la Legislatura Provincial -teniendo en cuenta que la autonomía municipal consiste, básicamente, en la facultad de un municipio de dictar sus propias normas organizativas sin el control de otro poder-, constituiría esta disposición un avasallamiento a tal autonomía.
157. Según mi opinión, la incorporación de dichas normas significaría -lisa y llanamente- un ataque encubierto a las autonomías municipales, aún cuando se trate de justificar que constituyen un mecanismo defensivo contra posibles extralimitaciones.
158. A nuestro entender, debe ser el Poder Judicial -y no la legislatura- el encargado de decidir si el dictado de una Carta Orgánica viola la Constitución Provincial o Nacional, ya que en nuestro país el control de constitucionalidad no es legislativo sino jurisdiccional. Por lo tanto, en estas condiciones, si algún municipio dictara su propia carta orgánica, sólo podrá impugnarla por inconstitucional la mismísima Suprema Corte de Justicia, la cual tendrá que encontrar muchos argumentos para contrariar la Constitución Nacional.
159. Entonces, si los pueblos son preexistentes a la provincia; si las provincias deben asegurar las autonomías de los municipios; si todo lo que no está prohibido está permitido; si los derechos omitidos por la Constitución provincial no pueden entenderse prohibidos por ésta; si no se puede estar sosteniendo esta desigualdad entre los municipios de la nación, entre los que tienen carta orgánica y los que no; llegamos a la conclusión a que todos los municipios de la provincia de Buenos Aires pueden dictar su Carta Orgánica.
160. No obstante considerar que la autonomía resulta condición inexcusable para el desarrollo de los roles que deben desempeñar los Municipios y que fue la supremacía constitucional nacional, dada la omisión a toda referencia respecto de la preexistencia o existencia de los municipios al momento de sancionarse la CPBA, que la condición de autónomo que detenta el municipio es y debe ser garantizada por el Gobierno Federal atento a la supremacía de su constitución respecto de las provinciales; dicho ello nuevamente para quedarnos con la idea germinal que el hecho de tal desconocimiento provincial poco aporta a que el municipio en la Provincia de Buenos Aires pueda desarrollarse como autónomo y crear sus instituciones. Queda entonces una nueva conclusión provisional cual es que cualquier municipio en la Provincia de Buenos Aires puede declarar y sancionar su Carta Orgánica Municipal en ejercicio de sus poderes “autónomos”.
161. Vale decir, la autonomía municipal no es mencionada ni puede ser inferida de la letra de la CPBA., empero, tampoco -y menos aún si la interpretamos en forma sistemática con la constitución federal- surge que los municipios tengan vedada la posibilidad de dictar sus propias cartas orgánicas como tampoco que se le haya conferido claramente que tal evento esté sujeto a los dictados y pautas que se sancionare de la legislatura provincial.
162. El municipio bien puede establecer su estatuto básico y de allí proveer a un sistema normativo municipal que, lejos de la ordenanza actual común (precepto sancionado por los Consejos Deliberantes con base a la LOM), sea la representación cabal y más inmediata del sentir, aspiraciones, necesidades e intereses del pueblo, en definitiva quien resulte destinatario de la regulación, democratice aún más esto de gobernar la “cosa pública”, acerque más a gobernados y gobernantes, que el gobierno local deje de ser un gerenciador del poder central y del reparto de recursos efectuados en lugar y situación cualquiera, provea a un mejor control político y de de gestión de los gobernantes.
163 No podemos decir que todas las respuestas serán alcanzadas con el cumplimiento de la CN, empero, tal vez, con su efectivo cumplimiento se den circunstancias que permitan cambios de conductas, culturales, sociológicos, políticos y económicos, que permitan a los ciudadanos, en su propio lugar, tener mayor contacto con los gobernantes, ejercer el control de los actos de éstos, participar en la percepción y distribución de los recursos, en definitiva, sentir que el Estado es algo que está más cerca y del cual son partícipes directos.
164. Creemos que el humilde aporte que nos es dable hacer en este Expediente es, justamente, dejar sentadas estas cuestiones e invitar a la reflexión y el debate para un mejor desarrollo de este derrotero de realizar en mejor medida la República Municipal.
165. Por todo lo expuesto, estamos convencidos que, tanto el Municipio de Trenque Lauquen, el de 9 de Julio, como cualquier otro de la provincia, están habilitados para dictar su propia carta orgánica, sólo hace falta coraje y audacia de su clase dirigente. Creo que sería aconsejable que un grupo de municipios lo hicieran, ya que la impugnación de ellas, en el caso de la SCJBA se atreviera, sería más dificultosa. Así las circunstancias tanto fácticas como jurídicas, aprovechando los 150º años del Municipio de 9 de Julio, presento el proyecto de llamado a elecciones para conformar la Convención Constituyente de 9 de Julio y así constituir nuestra propia Carta Orgánica.-
VII. FUENTES CONSULTADAS
* Alejandro Arach, analista político, técnico legislativo y funcionario de la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.
** Eduardo H. Tagliani, Abogado, maestrado en Derecho Administrativo (UA) y en Políticas de Migraciones Internacionales (UBA), se desempeña en la Dirección Nacional de Migraciones y es docente de la UBA y la USAL
***Alberto Antonio Spota, profesor de postgrado en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, donde también se desempeña como profesor regular por concurso de Derecho Constitucional.
****Alberto B. Bianchi, Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, de la Asociación Argentina de Derecho Procesal Constitucional y de la Asociación Argentina de Derecho Comparado.
*****ZUCCHERINO, Ricardo M.: “Teoría y práctica del Derecho Municipal”.
******BIDART CAMPOS, Germán J.: “Derecho Constitucional”.
*******DIEZ, Manuel M.: “Derecho Administrativo”.
Agencia MTR